阎良，“破界”！陕西西安市开发区体制机制改革试点观察

　　群众新闻客户端消息 6月24日傍晚，当汽车驶出西禹高速阎良收费站时，半年没回家的李一萌突然产生了一股强烈的陌生感：主干道人民路两侧，低矮的门面房不见了，变成了绵延的绿地和休闲步道；街边花园里，三五成群的居民跳起了广场舞。

　　“短短半年就大变样，太不可思议了！”说起家乡的变化，李一萌忍不住赞叹。

　　不只是路更宽、景更美。一场更大的变革正在这片土地上悄然发生。

　　4月13日，西安市阎良区（航空基地）召开动员大会，全省首个“区政合一”改革正式启幕。阎良区与西安阎良国家航空高技术产业基地（以下简称“航空基地”）统一机构设置，实行“一个机构、一套班子、多块牌子”集中管理，为西安市开发区管理体制机制改革探索新路。

　　这距离西安都市圈获批仅一个多月。至此，两个以航空航天为特色的国家级开发区，与阎良“破界”融合，实现“空天一体”，携手向建设世界一流航空新城的目标阔步奋进。

　　土地“扩容”：

　　航空基地项目落地范围扩大17倍

　　如果不是“区政合一”，西安钢研功能材料股份有限公司很难这么快拿到这块土地。

　　“没想到短短7天，就完成了所有的征地拆迁赔偿。”西安钢研功能材料股份有限公司负责人感慨。

　　作为生产特种金属材料的航空配套企业，今年3月底西安钢研功能材料股份有限公司与航空基地管委会签订入区协议，项目建成投产后年产值能达到19亿元。

　　阎良区和航空基地旋即启动各项保障工作，帮助企业在北屯街道李浩村进行了选址，征地拆迁涉及两个村子210余亩地。

　　4月1日，北屯街道征地拆迁部负责人樊卫增和另外一名工作人员，进行了3天入村摸底工作，4日全面启动工作。

　　“以前征迁这么大的地方至少需要半年。”北屯街道办工作人员告诉记者，如果涉及航空基地，对接程序相当复杂，“现在阎良区与航空基地成为‘一家人’，事情好办多了。”截至目前，项目周边围墙已搭建完成，比原计划提前50多天开工。

　　要素保障，尤其是土地问题是开发区建设中最大的痛点。“许多引进项目，要么土地不足而流产，要么项目搁置时间较长，征迁三年、回迁八年，再好的项目也会被拖垮。”曾参与航空基地招商工作的王伟（化名）说。

　　改革，要奔着关键问题去。

　　“区政合一，就是打破原有行政区划，聚集行政区和开发区人力、物力、财力等资源要素，变竞争为共赢。”西安市相关负责人表示。

　　西安航空工业总资产、产值、从业人员占全国的四分之一。作为我国首个航空高技术产业基地，航空基地肩负着我国航空产业与地方经济融合发展试验田的历史使命。

　　然而，在西安市开发区中，航空基地规划面积和经济体量都是最小的。2021年，航空基地以其14平方公里的面积创造GDP47亿元，仅占名次排前一位国际港务区的26%，规上工业总产值仅占航天基地的13%，规划面积亦不足国际港务区的三分之一。

　　阎良，是全国唯一、亚洲最大的集飞机设计研究、生产制造、强度试验、试飞鉴定、教育培训为一体的航空产业聚集区。

　　2021年，阎良GDP为264.84亿元，全市排名第七位。

　　陕西省城市经济研究会副会长王长寿，长期关注开发区的发展。“原本应是强强联合的航空基地与阎良并未达到1+1>2的效果。”王长寿说，“这表明航空基地作为开发区的产业优势与阎良区富集的航空资源优势并没有得到充分释放。”

　　西安航空基地一名工作人员坦言，近年来，随着航空基地不断开发建设，社会事务日益增多，正所谓“麻雀虽小，五脏也要俱全”，“人少事多”的矛盾逐步凸显。

　　“区政合一”正是破解航空基地发展困局的现实需要，加强资源整合，聚焦航空产业实现优势互补，深层次破解“区”“政”分工不明，职责不清问题。

　　2021年6月，西安市以阎良和航空基地作为改革试点，实行“区政合一”管理。西安航空基地主要承担产业和经济发展职能，行政职能和社会事务交给阎良区负责。

　　据阎良区委常委、组织部部长潘皓亮介绍，目前，航空基地民政、人社、交通等102项社会管理职能由阎良区接手，占航空基地全部社会事务的三分之一，原有的23个处级内设机构调整为服务产业发展的1个园办、8个工作部门和9个中心（站），保留国家级开发区作为“野战军”的基本要素。

　　“区政合一”最直观的优势，是航空基地发展拥有了充足的土地。这意味着，航空基地引进的项目，突破原先的规划面积，可在阎良区的244平方公里内“落子”。

　　至此，阎良成为西安唯一全域经济开发区。“阎良区发挥行政区要素保障优势，航空基地发挥开发区经济发展主战场作用，聚焦航空航天产业，共同推动区域高质量发展。”潘皓亮说。

　　破“界”，是为了更好地融合。

　　此次改革，是航空基地“二次创业”的强大引擎，也是西安探路开发区高质量发展的大胆尝试，必将加速释放开发区发展潜力，推进西安高质量发展再上新台阶。

　　5月，西安市发布的关于推进开发区高质量发展的指导意见，明确提出到2025年，开发区生产总值总和占全市比重将达60%左右。可以预见，轻装上阵的开发区，未来将成为西安发展的重要增长极。

　　用活人才：

　　全员起立重新找座位

　　为啥选择阎良区和航空基地“破冰”？王长寿认为，与其他跨多个行政区的开发区相比，航空基地探索“区政合一”的阻力最小。

　　然而，让平行并立多年的两个区实现快速磨合，下好“一盘棋”，绝非易事。

　　人员分流问题是机构改革的难点问题，也是一个不得不面对的问题。在“区政合一”大背景之下，如何精准施策，既保证航空基地人才队伍稳定，又进一步激活干部干事创业“一池春水”？

　　谁能当局长？干部来推荐。

　　经过深思熟虑，4月16日，西安航空基地管委会工作人员小丁（化名）在《航空基地岗位意向推荐表》上，郑重地填写下44个名字。这44个名字，一一对应了“区政合一”后，航空基地管理办公室、招商局、财政金融局等全部内设的正副职领导岗位。

　　不只是小丁，航空基地管委会全体213名员工都通过这张推荐表，向组织提交了自己心中最理想的部门负责人人选。

　　在综合考虑员工推荐意见的基础上，经过严格的组织程序，航空基地18名正处级干部和24名副处级干部重新上岗。其中，工作成绩突出、群众认可度高的3名副处级年轻干部被提拔到重要岗位任用。

　　航空基地探索“大轮岗”人才选聘机制，通过“以事择人，能岗相适，全员参与”的方式，全面激发干部干事创业活力。

　　干部怎么样？局长选一选。

　　4月17日，航空基地“全员起立大轮岗”工作启动，172名事业单位编制干部提交岗位志愿后全员待选，由履新的部门负责人自主选择适岗人员组建“班底”。

　　“选才”现场紧张而热烈。

　　每个单位除了留下两三名骨干人员外，其余所有干部职工“上墙”，各部门负责人依次上场“抢人”，工作能力出色的小丁在第2轮就被自己心仪的部门“挑走”。

　　当场，168名干部确定了去向，4名未被选定的干部进入“备选池”，结合“大学习、大练兵、大比武”活动提升能力，直至考核合格方能“离池”上岗。

　　“这是岗位与员工的双选。我们希望去理想的岗位，岗位也希望匹配到最适合的人员。”小丁对这种变化感到兴奋，“到了新岗位之后，明显感觉团队凝聚力进一步提高，大家干事创业的积极性、主动性、创造性高涨。”

　　航空基地虽然向阎良区划转了百余项社会事务，但没有转出一个人。人员都集中在开发建设、投资服务的主责主业上，相当于增加了50%的力量。

　　在省委党校（行政学院）教授、省决策咨询委员会委员张首魁看来，放眼全国，阎良与航空基地的区政合一改革起步并不算早。“但也正是因为有了前车之鉴，我们的改革才能避免前人走过的弯路，吸取经验教训，最终探索出一条适合西安、陕西开发区的高质量发展之路。”张首魁说。

　　“空天”牵手：

　　“国家队”选手竞速世界一流

　　连日来，西安富阎航天产业发展有限公司（以下简称“富阎航天公司”）总经理俞江涛带着团队马不停蹄奔波在阎良各个产业片区。

　　富阎航天公司于今年3月设立。作为西安航天城市发展控股集团有限公司全资子公司，主要负责阎良区产业园区前期规划和后期运营。

　　富阎航天公司的加盟，为未来航天基地产业“外溢”筑基，逐步探索在飞地模式下的空天产业一体化发展路径。

　　空天“牵手”，是阎良突破发展边界、西安创新跨行政区经济管理模式的重大之举，将为西安都市圈建设提供新的范式——航空基地与航天基地，两个以航空航天为特色的国家级经济技术开发区，聚合四家骨干国企力量，共同推进产城融合、区域融合，实现科技、金融、产业、人才等资源互通、平台共享，以最强的团队、最优的资源打造空天经济内循环。

　　“在产业牵手聚合背后，是有效市场和有为政府的各就各位。”省发改委相关负责人告诉记者，“这也是‘区政合一’改革完成以后的理想状态。一方面，行政区可以提供一流营商环境、为项目企业提供更优质服务，降低企业制度性成本；另一方面，开发区可以更好发挥体制机制优势、高效聚合各类资源，推动经济高质量发展。”

　　5年前，《建设富阎产业合作园区框架协议》出炉，一个占地80平方公里的富阎新区发展版图开始进入人们视野。位于阎良区北部的阎良产业带，是富阎新区发展的重要区域，也是建设大西安渭北亿万级工业大走廊的重要承载区。

　　5年后，随着“西安都市圈”时代到来，富阎新区再次被推到“聚光灯”下。富平阎良组团作为西安都市圈功能布局重要组成部分，将承接航空制造、新材料、食品加工、大数据和云计算等产业转移，壮大产业发展规模。

　　从阎良驱车出发，20分钟即可抵达富平县。富阎新区地处大西安半小时经济圈，由西安渭南两市共建。

　　这是一个眼光长远的战略布局。

　　2018年，《关中平原城市群发展规划》发布，西安获批建设全国第九个国家中心城市。大西安都市圈正是国家中心城市建设的重要一环，西安也将以都市圈的全新面孔参与到全国城市竞争当中。

　　如今，“区政合一”改革正式打响大西安都市圈建设的第一枪。在重重政策利好叠加之下，阎良也迎来了前所未有的历史机遇期——“一城两带”正“两翼齐飞”：其北部片区，26平方公里的富阎产业带正以日新月异的效率大力推进；南部片区，国家航空产业带也以最高标准规划次第开启。

　　“区政合一”后，以航空、航天为核心的“空天”产业元素在这里加速聚集——阎良与西飞公司达成合作，加快西飞民机研发中心和通用机场建设，并建设3000亩航空产业链基础配套园；分批启动4个产业园区，入驻总投资60亿元、年产值63亿元的6个项目，全力打造国产民用飞机产业发展聚集区；深化与航天基地合作，借助其招商、资金、科研等方面的优势，构建“研发在航天、制造在富阎”的发展格局，深度融入秦创原创新驱动平台建设，加速“两链融合”，促进航空航天产业一体化融合发展。

　　从“强链”到“强集群”，西安，这个先进制造业集群“国家队”选手，正朝着建设世界一流航空新城、中国空天领航区目标奋进。

　　“我们将继续利用‘区政合一’政策优势，赋予开发区更大自主权和决策权，进一步简化审批手续，主动融入国内统一大市场建设，为陕西高质量发展和国家加快建设制造强国蹚新路、谱新篇。”阎良区区长于海夫说。（记者陈艳 刘印）