完善农村基本经营制度 夯实乡村振兴发展根基

　　习近平总书记指出：“走中国特色社会主义乡村振兴道路，必须巩固和完善农村基本经营制度，走共同富裕之路。要坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，壮大集体经济，建立符合市场经济要求的集体经济运行机制，确保集体资产保值增值，确保农民受益。”

　　改革开放以来，我国农村实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，这是适应生产力发展需要的一项重大制度变革，乡村经济社会发展的实践证明了这一基本制度的正确性。但是，随着时间的推移，这一体制在实施过程中出现了“统弱分强”的现实问题，也产生了相应的弊端。如何在社会主义市场经济条件下，适应新时代社会生产力变化的实际需要，持续完善农村基本经营制度，夯实乡村全面振兴制度根基，成为深度推进乡村振兴战略一项十分重要的任务。

　　一、以农村集体经济组织为依托重塑乡村经济市场主体

　　改革开放以来，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，极大地激发了农民的劳动热情和农户家庭的经营活力，农户家庭逐渐成为农村经济的基本单元、充满活力的市场主体。但是，随着我国社会生产力的快速发展和市场竞争的日益激烈，以家庭承包经营为主要形式的传统农业生产和分散经营，导致农户家庭市场竞争能力日渐衰弱、经营收入相对下降，迫使其不得不进行以“土地流转”为基本途径的合作经营，这也是其它新型经营组织出现的原因所在。

　　然而，在双层经营的制度框架下，由于在实践中没有妥善处理好农村集体与所谓的家庭农场、合作社等新型经营组织之间的关系，新型经营组织难以实现真正意义上的自主经营和合法经营，因此其市场主体地位依然难以真正确立，其经营行为的稳定性和持续性就难以保障，从而也就难以确保乡村经济的持续、稳定、健康发展，难以有效促进乡村振兴目标的实现。为此，在中国特色社会主义市场经济条件下，必须在坚持农村土地集体所有的前提下，在双层经营的制度框架下，妥善调整农村经营中“统”与“分”的关系，以经济关系的市场化、经营行为的自主化和经济运行的法制化，重塑乡村市场经济的主体，通过体制机制的完善发展壮大集体的力量，使“双层经营”实至名归。

　　当前，为适应新时代健全社会主义市场经济体制新要求，中央提出要不断深化以农村集体产权制度为主要内容的农村改革，这也为完善农村基本经营制度提供了基本遵循，农村集体作为生产资料的主要所有者，具有充分利用自身资源开展经营活动的能力；有成为具备独立经营能力、不断发展集体经济的市场主体的条件。为此，农村集体经济组织已被《民法典》确定为特殊法人，明确了农村集体经济组织的市场主体地位。但是，由于其资产边界和产权归属不清晰、组织体系不完整、治理结构不完善、经营管理人员能力有限等原因，农村集体经济组织在市场经济活动中的主体意识、行为能力、经营预期普遍较弱，农村集体经济组织市场信誉整体不高，其市场主体地位仍然没有被市场完全认可，从而严重制约了农村经济的高质量发展和农业农村现代化进程。大量金融机构涉农信贷资金因缺乏合格的信贷主体而无处投放就是明显例证。

　　因此，必须以农村集体经济组织为依托，从构建独立完善的法人治理结构出发，加快创新农村经济发展模式，重塑乡村经济发展的市场主体。这既有利于巩固农村土地集体所有的基础地位，又有利于适应农村生产力发展的现实需要，更好地调动农户家庭、合作组织、社会企业、金融机构等方面的积极性，聚合各种力量共同推动乡村经济发展和全面振兴。

　　二、以系统完善三权分置制度为路径释放农村土地资源活力

　　习近平总书记强调指出：“全面推进乡村振兴，必须用好改革这一法宝。要加快推进农村重点领域和关键环节改革，激发农村资源要素活力。第二轮承包即将陆续到期，要落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，保持农村土地承包关系稳定并保持长久不变。农村宅基地改革要稳慎推进。”土地作为乡村经济发展的主要资源和基本要素，在乡村经济发展中的作用具有基础地位，重塑乡村经济发展市场主体，就是要着重整合以农村土地为主要资源的乡村资源，重点调整农户、农民与土地之间的关系，从而适应农业农村现代化和新型城镇化的需要。

　　耕地是农户及农民赖以生存和发展的基本生产资料，是农村集体发展经济、增加集体收入进而改善乡村生活条件、提高居民福利水平的基础条件。耕地除了自身具有的自然属性外，更具有典型的生产属性和生活保障属性；而宅基地及房屋既是农民和农户生活的基础，也是农户从事家庭手工业的条件，既具有典型的生活保障属性，也具有一定的生产属性，两者都与农民和农户的切身利益密切相关。因此，深化农村土地改革，既要有利于巩固农村土地集体所有的基础地位，守牢国家粮食生产安全底线，发展壮大农村土地的自然生态屏障功能和乡土文化传承功能，又要满足农民和农户不断增长的物质文化生活需要，尤其是妥善解决他们的劳动保障、收入保障、养老保障、居住保障等问题，确保农户及农民在改革过程中利益不受损、收入有增加、生活有改善，共享现代化建设的成果。

　　农村土地 “三权分置”制度是我国农村改革的又一次重大创新，这一制度对巩固农村土地的所有制基础、稳定家庭联产责任制、创新完善经营管理方式，加快农业农村现代化步伐意义重大。但是从改革的实践来看，农村土地三权分置制度确立之后，农村土地的现代经营与管理机制并没有得到完整建立，无论是耕地还是宅基地都没有释放出其应有的活力，存在耕地的集约化规模化程度低、宅基地空置与建设用地指标并存等问题，改革效益并没有得到应有的显现。有关调查表明，造成这种现象的主要原因在于：一是农村土地的集体所有权没有真正落实，农村集体在改善土地经营方式上缺乏主动性，客观上制约了农户土地经营权流转的积极性，也增加了新型农业经营主体承接土地经营权、创新农村经济发展模式的交易成本；二是面对部分农户及家庭在耕地承包权和宅基地资格权的退出意愿，尚未建构和形成合适的有偿退出机制，这也影响了农村建设用地有效利用。

　　因此，在农村土地新一轮承包和乡村规划建设的过程中，可以以完善农村土地三权分置制度为途径，在农村耕地经营上落实农村集体“统一经营”的主体责任，并建立农村集体作为土地所有者取得相应经营收益的利益机制，以充分调动农村集体加快农业经营方式转变的积极性。在耕地承包权和宅基地资格权退出方面，可以建立公共养老保障、居住保障制度与户籍农户承包地退出、农村家庭宅基地资格权退出的联动机制，以解除农村耕地承包权人和宅基地资格权人的后顾之忧，保障其转移就业、生活和居住，确保他们的基本权益和应得福利。

　　三、以农村合作经济的股份化改造创新集体经济发展方式

　　《宪法》规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式。

　　中国农村集体经济来源于农村土地的集体所有制，其最早的实现形态是在农业生产互助合作组织的基础上发展起来的，经过互助组、初级社到高级社，逐步实现了土地集体所有、大宗生产工具（耕畜和大农具等）作价归公，收入按劳动分配。四十多年的改革开放，使农村劳动生产力得到充分发展，农村劳动者个体的社会贡献不断加大，绝对收入水平也有了很大提高。然而，受市场经济环境剧烈变化的影响，农村集体作为资产所有者的作用始终没有得到应有发挥，农村集体经济的发展始终落后于我国市场经济发展的整体进程，绝大部分农村集体在维护农村劳动者权益、发展集体福利、促进共同富裕等方面都难以发挥积极有效的作用。当前，农村集体产权制度改革正在有序进行，如何在“三权分置”的制度框架下，对农村生产要素的投入、配置和使用的方式进行变革，是农村集体经济发展面临的主要问题，探索新型农村集体经济的发展路径和实现方式，维护和落实农村集体所有者权益，加快农村集体经济的发展速度，为农业农村现代化和共同富裕提供应有支撑，成为乡村振兴战略实施过程中一项十分重要的任务。

　　在社会主义市场经济条件下，加快农村集体经济增长速度，首要的是培养和提高集体经济组织适应市场的能力。这就需要区分不同情况，充分挖掘和整合利用农村闲置和低效益的集体资源、吸纳农村集体成员闲散资金及社会资本、动员拥有技术和劳动能力的人员组建新型集体经济组织，通过盘活资产、延长链条、创新业态、丰富经营项目等途径，对已有的集体经济组织进行适宜性改造，创新集体资产经营方式。从全国范围内的实践经验来看，股份制是发展新型集体经济的可行和有效模式。以集体的资产（包含土地、房屋、设备等）及其成员资金和相关权益（如土地承包权、宅基地使用权等）为资本参与经营，实现资源变资产、资金变股金、农民变股东，不仅可以巩固农村集体组织及其成员的主体地位，还可以有效吸纳其他社会资本、技术等要素注入其中，增强集体经济发展活力。同时，也有利于疏通农村集体经济组织之间进行资源资产联合的渠道，促进农村集体经济组织与农户及农民合作组织、农业企业等进行股份合作，以多种形式壮大集体资产，提升发展能力。

　　当然，在改制过程中要通过开展集体资产清产核资、明确集体资产所有权、强化农村集体资产财务管理等措施，防止集体资产流失和农民权利受侵害，防止把集体及其成员的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。

　　（作者：张锟，河南农业大学副校长、乡村振兴研究院副院长、河南省高校智库联盟副理事长；刘宁，河南农业大学经济与管理学院副教授）